高新民
编者按：江泽民总书记在2002年5月31日中央党校省部级干部进修班毕业典礼上的讲话中，强调要着重加强社会主义民主政治制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化。这是对社会主义民主政治的新的论述。中国共产党作为中国民主政治进程的领导者，对此负有领导之责。而只有在党内民主充分发展的情况下，才能够更好地引导、推进国家政治生活的民主进程。可以说，在中国的历史条件下，党内民主的发展是国家民主生活健康发展的保障。因此，本刊特邀中共中央党校党建原理教研室主任、教授高新民撰写《我看"党内民主"》一文，探讨党内民主问题。

    文章主要观点
    ●权力来自党员的授权，是从党员的权利中产生的；
    ●党员的权利是由特定的程序、制度来界定、保障的；
    ●发展党内民主必须有体制的保障，如充分发挥党代表大会的作用，更多地发挥全委会作用；进一步改进监督体制，充分发挥监督机构的作用等等；
    ●改革党内授权形式。授权形式的改革基于两个理念，即所有党内的主要领导职务须经选举产生；权力与责任是对应的。改革的路径就是扩大党员的参与度。

    发展党内民主应把党员民主权利的实现作为第一重要的问题

    民主，就其本来含义指人民的统治，其逻辑起点是人人享有平等的权利--政治、经济等各方面的权利。因此刘少奇曾说民主的精神实质是平等。这种平等乃是权利的平等。从古典的民主含义来说，这种权利是人与生俱来的，表现为法定的可以享有的利益与允许行使的权力。权利的主体理应是人民。当然，"人民"的范畴在各国、各个历史阶段并不一样，这是民主的阶级性的反映。在现实生活中，人民所应享有的各种权利很难得到完全的实现，受到方方面面的限制，如基本的经济制度和政治制度的限制，法的限制，甚至道德风俗的限制，因此其外在的表现形式在不同历史阶段、不同国家是各有不同的。
    党内民主是从一般意义上的民主派生出来的概念，其基本的含义应当是党内所有党员享有平等的权利。党员是党内权利的主体，而不是被动地等待某一级组织发扬民主、给予你权利你才能是享受某些权利的受体。普通党员与党的领导人在基本权利上是完全平等的。没有这种平等的权利就无所谓党内民主。这种权利突出地体现在列宁所说的两个方面："党内的一切事务由全体党员直接或通过代表，在一律平等和毫无例外的条件下来处理；并且，党的所有负责人员、所有领导人员、所有机构都是选举产生的，必须向党报告工作，并可以撤换。"简单地讲，党内民主体现在党员参与党内事务管理（在今天，参与党内事务管理更多地体现在对决策的影响上），享有选举权、罢免权上。当然，如同社会民主会受到诸多条件限制一样，党内民主也会受到各种条件的限制。特别是像中国共产党这样一个拥有6400万党员的大党，全体党员都来直接处理全党事务特别是高层的事务显然是困难的。但这并不意味着权利的主体不是广大党员而是某些领导人员。这在法理上是必须明确的，也是马克思列宁主义政党观中固有的基本观念。如果我们不在观念上明确这些问题，党员就永远是被动地等待"上面"给予自己权利的受体。
    从现实生活来看，影响广大党员参与党内事务管理的最大障碍是如何行使党内权力问题。
    从广义上讲，权力是指对他人的支配、影响力。公共权力则是指由公共机关担当的对各种权利主体的权衡、协调、确认和保障实现之力。这种权力的本源是民众的权利。在政党组织内部，也存在着各种权力，如决策权、选拔干部的推荐权等等。在谈到党内的权力时，必须注意到两个问题：第一，这些权力来源于党员的授权。第二，党员的权利是经党内权力机关如代表大会界定、协调、保障实施的。所以，权力与权利是紧密相连的。行使这些权力本来是党员所应享有的权利，是党员权利中不可缺少的组成部分。但在现实生活中，广大党员的权利与权力往往是分割的，并不能直接参与到权力运作中去。比如在基层微观层面的决策上，普通党员的参与越来越多了，但在稍微高一些的层次上，比如乡镇、县一级，对于重大问题的决策，一般党员很难介入决策过程。重大问题的决策往往集中于党的常委会手中，常委会又集中于几个书记、特别是第一书记手中。在决策者素质不高的情况下，这种决策权就演变成少数人行使权力的特殊权利。如果权力没有制约，就会由此导致滥用权力。
    党员的民主权利在党内权力运作等重大问题上得不到充分体现，其弊病是显而易见的。一是党员自身权利意识淡化。权利与义务是对应的，当党员感受不到自己的权利时，能否去尽自己的义务也就成为疑问了。二是当广大党员的权利与权力脱节时，权力本身就转化为少数人的权利，背后隐含的危险是可以想象的。因此，发展党内民主，不能不把党员民主权利的实现作为第一个重要的问题。
    如前所述，权利本身就意味着可以享有法定的利益与权力，是经过权力机关特定的制度认定、制度保障的权益。因此，保障党员的民主权利，归根结底，要靠制度建设。
    制度建设本身至少包含有两个层次的内容：一是党的领导体制、工作机制等，二是具体制度、行为规范等。值得注意的是体制在制度建设中的作用。体制在整个制度环境中起框架性的作用，它保护具体制度的实行。没有体制的保护，具体制度可以因领导者个人注意力的转移而转移。当然，也不是说具体制度不重要，如果只有体制的框架而无具体制度的规范，那么很多事情的操作也就是无章可循的，同样带有随意性。

    用制度建设来保障党内民主的发展，首要的是党内领导体制的改革

    需要指出，有的同志写文章，主张改革党的议行合一领导体制，这是一种误解。议行合一是国家体制，党内并不存在议行合一的领导体制。笔者所说的领导体制的改革，是指邓小平所说的改变权力过于集中，特别是集中于少数几个书记手中的状况。笔者认为，这种改革的方向是真正发挥党代表大会这一最高权力机关的作用，扩大全委会职权，使党员的权利通过党员代表，在权力运作中真正体现出来。各地基层在这种改革中形成了一些值得注意的经验。如浙江台州市椒江区，试行党代表大会常任制已有11年，其基本做法将党员代表按工作性质划分为若干代表团，在本次代表大会前后和两次代表大会期间活动。在大会期间，代表团的主要活动内容是组织讨论、形成提案、酝酿人事，闭会期间按照相应的制度规定，定期或不定期召开会议，讨论区委提交的问题，形成提交党代会的提案；讨论本代表团所在区域和工作系统内部在贯彻区委重要决议方面的有关问题；组织代表进行调研，提出工作建议等。党代表大会实行年会制，召开年会听取和审议区委、区纪委的年度工作报告，讨论新一年有关社会政治经济发展和党的建设等重大问题及其他有关事项，通过决议形式，体现党员意志。实行代表大会常任制后，取消了区常委会制度，实行委员会制，由全委会直接负责闭会期间党的工作。区委设有党员代表联络办公室作为常设机构，负责组织、协调党代表的各项工作。各代表团有一名联络员，负责本代表团的联络工作。椒江区的改革实质上是恢复了代表大会应有的权威，扩大了全委会职权。这一体制的好处是：一是保护了党员的民主权利，扩大了党员的民主参与，权利与权力结合在一起，使权力运作过程能够有更多的人介入，并使对权力的监督成为更多党员的权利；二是提高了党的决策民主化、科学化的程度；三是密切了党群关系、干群关系。当然，对这一改革目前还有争论，对其实际效果，以及能否作为更高层次上的运作方式，都还有不同看法。但作为一种探索是应当允许的。并且，这仅仅是在基层的探索，当不至于影响大局。 党内领导体制的改革，应包括建立在党内民主基础上的监督体制的改革

    在广大党员事实上不可能全都介入权力运作的情况下，党员有权对行使权力的少数人进行监督。监督的政治功能在于防错纠错，对于中国共产党这样一个在全国各项事业中居于领导地位的党来说，党的领导的正确与否直接影响到国家与社会的稳定、发展，监督的意义更为重大，其防错纠错的功能更为重要。但是，如果没有体制上的保障，这种功能很难充分转化为实际效力。例如，党员理所当然是党内监督的主体，但在现行权力运作的体制和机制下，监督主体的作用受到了一定限制，表现为监督机构事实上难以对同级党委常委和"一把手"进行监督；普通党员的监督受到多种条件的制约，只能是事后监督等等。
    对于改进监督体制的思考，根据笔者参与的调研情况来看，大多数人都主张监督机构有相对独立性。但也有同志认为，监督机构的权力增大，谁来监督监督机构？笔者认为，监督体制的改革属于党的整个权力运作体制与工作机制中的一部分，如果没有整体上的思考，单纯加大某一机构的权限，的确容易出现新的问题。党内监督应当是建筑于党内民主基础上的监督。首先，党内权力运作过程公开，提高决策过程的透明度，不公开不透明就没有任何民主的监督可言。其次，在健全党代表大会制度、赋予其真正的权力机关的权限、职责的前提下，监督机构相对独立，向代表大会负责，受代表大会监督。没有这一前提，监督机构的相对独立并不能给我们带来预期的效果。再次，在监督的具体制度方面仍需要进一步完善。例如普通党员有权就党内事务向各级领导机关提出质询；再如广大党员对不信任的领导者的罢免权问题，罢免本身就是制约、监督，但在一般情况下很难实现。诸如此类的问题很多，没有相关的一系列的制度改革，监督体制的改革往往就会脱离于民主的基础，并不一定能够真正体现党员的权利。

    制度建设的另一大问题是授权形式，广大党员应成为真正的授权者

    授权形式反映了权力的来源。党内权力来源于党员，这往往通过选举制度表现出来。选举权与被选举权，是党员权利的重要内容，也是权利主体理当行使的权力。在这一问题上，过去在战争年代，由于党处于不合法、被镇压的地位，为了党组织自身的安全起见，各级党组织的负责人大多由上级任命，可以说那时没有条件进行民主选举。但在建国几十年后，任命制、或在民主的形式下推行各种变相的任命制并不罕见。近年来我们对干部制度进行了很大程度的改革，任命制干部的范围逐渐缩小了。某些基层实行党支部书记公推直选，干部公示制、民意测评、竞争上岗等等在全国各地推广，对一定层次、一定范围内的干部由全委会实行票决制也开始推行。但是，选拔干部的提名权在上级手中，干部--特别是负主要领导责任的干部--的基本授权形式，仍然是上级授给下级。这恰恰是问题的关键。这种授权形式容易导致对上负责不对下负责的作风，导致官僚主义、形式主义、浮夸谎报等等不良风气的滋长。这一道理是十分浅显的：谁授权就向谁负责。
    改变党内的授权形式，最重要的就是改进、完善党的选举制度。广大党员应成为真正的授权者。
    授权形式的改革，应当基于两个基本的理念：第一，党内权力的主体是全体党员，任何人都有担负领导职务的权利。在事实上不可能由过多的党员进入领导岗位时，凡进入各级党的领导岗位的人都需经广大党员的认可。如党员进入政府担任领导职务，那么执政的权力只能是人民给的而不是来源于其他方面。第二，权力与责任是对应的。授予的权力有多大，就需承担多大的责任。换句话说，党的各级组织，各级领导，能够承担多大的责任，就行使多大的权力。比如，在某些经济问题的决策上，如果党组织的领导者不能承担决策失误的责任，那么就不能享有决策的权力。党领导经济建设，指的是对经济建设的大政方针的制定，并通过法定的程序转变为政府的法规，引导经济的发展，而不是直接干预微观经济的运作。如果干预微观经济必然产生能否承担经济责任的问题。
    改革授权形式的基本路径，就是扩大党员的参与度。没有党员的参与，民主的意义体现不出来。但在一个政治经济发展不平衡的国度里，在一个拥有众多党员的大党中，广大党员的参与也需要党组织的适当引导。这种引导应以维护党员的权利为前提，而不是以维护某个领导的意志为前提。如果不从这一视角出发，所谓引导就会成为某些权力行使者不恰当地推行个人意志的权利。比如，在公开的民主选举制度下，往往由于领导者个人的意志而形成不同的操作规则：一是上级提名，为了确保上级提名的候选人通过，要不遗余力地去给各位有投票权的人做工作。由于得到了制度体系的支持，这种候选人往往能够通过，只有在少数情况下会出现意外。二是群众提名，特别是在人大选举中，有时共产党员代表会另外提出候选人。有时代表提名的候选人也能当选。这种情况本是民主政治中的正常现象，但往往会被某些领导当作异常现象，加以排斥。三是在日常的提拔干部工作中，在民意测验、干部考核等等工作中，其结果并不公开。在具体操作中，领导意志起着决定性的作用。这些操作规则，背离了民主的精神，使真正的授权者成为少数人而不是广大党员。
    在选举制度、授权形式的改革中，笔者以为有几个问题需要引起重视：第一，民主选举是十分必要的，但不同岗位的职责要求不同，并非所有岗位都需要选举。代表大会的代表、委员会成员，都需要选举，但某些具有行政性质、专业化要求比较高的职务，并不适宜于选举。不同工作具有不同性质、不同功能，民主操作规则的运用是有边界的。某些部门出现的滥用选举的问题，其实是妨碍了民主政治建设。第二，按照权力与责任对应的原则，实行真正的领导班子责任制。担负主要领导职务的负责人经由选举产生，其班子成员可由主要负责人提名，经过一定程序进入岗位，如出现问题，实行共进退的连带责任制。第三，在党的机构中，实行真正的任期制。没有真正的任期制，就会出现干部职务终身制，就会出现在一地选不上领导职务，换一个地方继续当官的现象。说到底，选举制度、干部制度的改革，应是一种既考虑到授权形式、又考虑到效率与责任的改革。
    中国共产党党内民主的发展，不一定照搬别人的做法，但基本的路径是应当充分肯定的。其终极目标，是真正体现权利主体的意志，即权力是广大党员给的。邓小平曾设想，到21世纪中叶实行全民普选，我们现在不可能预想50年以后如何操作，但今天的工作是为以后做铺垫。在一定范围内，一定程度上扩大党内民主，扩大党内选举面，是可以的。党内民主应在国家政治生活中起到良好的示范作用。(源自《支部生活》)